城鎮(zhèn)污水處理廠因“進水超標”導致“出水超標”而被行政處罰的問題，是近年來備受爭議的熱點問題。
所謂“進水超標”，即上游排污單位未對廢水進行預處理或者預處理未達標的情況下，廢水直接排入市政污水管網，從而導致污水處理廠接納的進水超出其設計處置能力的情況。現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定，城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮(zhèn)污水集中處理設施的出水水質負責，超標排放水污染物要受到行政處罰，但并未將“進水超標”等特殊情況列為免責條款。可以說，“進水超標”導致“出水超標”而被行政處罰，雖不合理，但合法。
然而，真正讓污水處理企業(yè)困擾的，遠非行政處罰本身，而是與行政處罰相伴隨的36個月內增值稅即征即退利益（70%退稅）損失。而對于因“進水超標”所導致的“出水超標”，污水處理廠普遍感到很冤枉，頗有啞巴吃黃連的感覺。
本文認為，在《水污染防治法》不進行修改的情況下，僅從行政執(zhí)法角度去探討如何減輕或者免除污水處理廠的責任，污水處理廠實際上很難擺脫這一窘境。一味督促污水處理廠提標改造，實際上也無法杜絕此類事情的發(fā)生。以上解決路徑，反而會在一定程度上縱容上游企業(yè)繼續(xù)違法排污。
事實上，污水處理廠本身不產生廢水，而是為了進一步降低上游排污單位廢水中的污染物濃度，減少對環(huán)境水體的影響而存在。“進水超標”導致“出水超標”的實質是，上游廢水中超出污水處理廠處置能力那部分污染物未能得到有效處理而進入了外環(huán)境。因此，污水處理廠處于正常運轉狀態(tài)，且已窮盡應急措施的情況下，污水處理廠出水超標被罰，實際上是污水處理廠因上游的違法排污行為受罰。本文認為，污水處理廠有權依照《侵權責任法》的規(guī)定就其受到處罰的損失向上游違法排污單位進行追償。由此，引申出三個問題，共同探討：
1、 污水處理廠能否將罰款和增值稅未退稅利益作為自己受到的損害，向上游違法排污單位主張民事賠償？
在污水處理廠處于正常運轉狀態(tài)（包括及時采取了應急措施）下，如果沒有上游的違法排污，進水便不會超標，污水處理廠也就不會受到行政處罰等損失。污水處理廠的損失，實質上均屬于污水處理廠本應擁有的合法財產權益。根據《侵權責任法》第二條，民事利益屬于我國侵權責任法保護的法益。根據最高人民法院的觀點（詳見《<侵權責任法>條文理解與適用》第26頁），污水處理廠的罰款和增值稅未退稅損失屬于應當受到侵權責任法保護的民事利益，具體如下：
第一，民事利益被一些特別的保護性法規(guī)予以保護。污水處理企業(yè)依法享有70%的增值稅退稅利益，是《資源綜合利用產品和勞務增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅〔2015〕78號）的明文規(guī)定。增值稅退稅屬于污水處理廠的正當收入來源，應當受到保護。
第二，如果侵權人主觀的狀態(tài)是故意的，則被侵犯的民事利益通常可以通過侵權責任法予以保護。出現(xiàn)進水水質異常的情況時，不外乎上游排污單位存在著偷排廢水的問題，即應當認定上游排污單位具有污染環(huán)境的主觀故意。
第三，行為人在實施侵害行為時，是否與受害人之間處于一種緊密關系，以至于行為人可以合理預見到其行為將給受害人的利益帶來損害。上游排污單位的廢水接入污水處理廠進一步處理后排入外環(huán)境，即證明雙方之間具有緊密關系，上游排污單位可以預見其不法行為將給污水處理廠的利益帶來損害。
第四，在界定受保護的利益范圍時，要考慮行為人的行為自由。依法排污是每一個排污單位必須履行的法定義務，《水污染防治法》第四十五條明確規(guī)定，向污水集中處理設施排放工業(yè)廢水的，應當按照國家有關規(guī)定進行預處理，達到集中處理設施處理工藝要求后方可排放。因此，在排污問題上，上游排污單位并不存在違法“自由”。
《侵權責任法》明確了我國侵權責任法的補償功能和預防功能，從侵權責任法的立法功能角度考慮，也應當將污水處理廠的損失納入侵權責任法的保護范圍。
2 、污水處理廠起訴上游排污單位的糾紛，是否屬于環(huán)境污染責任糾紛？
本文認為，污水處理廠所受經濟損失實質是上游企業(yè)間接排放過程中污染環(huán)境所引起，污水處理廠起訴追償損失的糾紛屬于典型的環(huán)境污染責任糾紛。
上游違法排污單位無論是將廢水直接排放至外環(huán)境，還是先經污水處理廠后再進入外環(huán)境，僅是直接排放還是間接排放的區(qū)別，最終都進入了外環(huán)境。《排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范農副食品加工工業(yè)-水產品加工工業(yè)》（hj1109-2020）中有對間接排放的明確定義：間接排放是指進入城鎮(zhèn)污水集中處理設施、進入其他單位廢水處理設施、進入工業(yè)廢水集中處理設施，以及其他間接進入環(huán)境水體的排放方式。環(huán)境行政執(zhí)法部門之所以對污水處理廠出水超標進行處罰，就在于超標的“出水”惡化了環(huán)境水體。但實質上該“出水”仍為上游生產單位的廢水，只是因廢水超出污水處理廠設計處置能力，而導致廢水中的部分污染物在未得到有效處理的情況下直接排入了外環(huán)境而已。
進水超標，必然存在上游排污單位違反《環(huán)境保護法》《水污染防治法》以及《建設項目環(huán)境保護管理條例》等相關環(huán)境法律法規(guī)的問題。
綜上，因上游排污單位的環(huán)境違法行為導致污水處理廠財產利益受到損害，污水處理廠根據《侵權責任法》第六十五條規(guī)定請求污染者承擔侵權責任的，人民法院依法應予支持。
3 、“進水超標”與“出水超標”的因果關系如何確定？
《侵權責任法》中確定了“環(huán)境污染責任糾紛”的舉證責任倒置和因果關系推定原則。所謂舉證責任倒置原則是指侵權人應當對“加害行為與損失之間不具有因果關系”承擔舉證責任。但這并不是說被侵權人不需要承擔任何“因果關系”上的舉證責任，根據《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，污水處理廠作為被侵權人應當承擔的證明責任包括，（1）上游排污單位排放了特定污染物（與“出水超標”行政處罰決定書上確定的污染物種類相一致）；（2）污水處理廠受到的損害；（3）上游排污單位排放的污染物或者其次生污染物與損害之間具有關聯(lián)性。
對于“關聯(lián)性”應當如何理解呢？最高院認為，“原告應就污染行為與損害結果之間存在關聯(lián)性提供初步證明材料，初步證明材料意味著只要具有一般表象證據即可，不必嚴苛到這些證據與污染行為之間存在必然的直接聯(lián)系。”“原告的證明目標是舉證證明因果關系的可能性而非確定性（詳見，《最高人民法院環(huán)境侵權責任糾紛司法解釋理解與適用》）。”當污水處理廠完成了舉證責任的情況下，“排污行為與損害之間不具有因果關系”的證明責任則轉移至侵權人一方。如果侵權人未提供證據證明“排污行為與損害之間不具有因果關系”，法院應當推定因果關系存在。
根據司法實踐經驗，污水處理廠發(fā)現(xiàn)進出水數據異常后，應主要做好兩方面的證據固定工作：一是自證清白的證據，二是排查確定上游違法企業(yè)的證據。
本文認為，追償損失，可以讓污水處理行業(yè)重振信心。“污染者擔責”是環(huán)境法的基本原則，污水處理廠通過提起民事訴訟，向真正的違法排污者追償損失，才能真正有效促使上游排污單位自覺守法，并對全社會形成正確地行為引導，從而有效降低“進水超標”的概率。
來源:中國環(huán)境報
